Pese a su denominación, el instituto del silencio administrativo reclama su lugar a gritos ante la Administración, que parece refugiarse bien en dar la callada por respuesta, o bien en atribuirle siempre sentido negativo, con la discreta complicidad de numerosos casos de la justicia administrativa que aprecian restrictivamente su fuerza positiva, excluyendo la traducción jurídica del clásico adagio “el que calla otorga”.
Viene al caso por la reciente sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo de 17 de junio de 2021 (rec. 2300/2020) que robustece el silencio positivo y advierte a la administración que no le de la vuelta al argumento y que no penalice al particular que espera la resolución, reprochándole que no insista en que se le notifique la resolución expresa.
El caso zanjado, expuesto en trazo grueso, versa sobre una licencia de obras que supedita el arranque del plazo de caducidad a la emisión de informe por el técnico municipal a la vista del replanteo. En este punto, la Administración cuenta el plazo de caducidad desde que se “emitió” el informe, y el particular considera que el plazo debería contarse desde que se le “notificase” el informe. En esa disputa, la Sala contencioso-administrativa gallega confirma la sentencia del juzgado contencioso-administrativo argumentando «Pero esa falta de notificación no justifica en absoluto la inactividad total de la parte recurrente, ya que, por una parte, pudo entenderse por la parte recurrente en base al tiempo transcurrido y al silencio de la Administración, que el informe era favorable, y por otra, que no ofrece ninguna justificación la parte recurrente para esa inactividad tan prolongada (hasta el año 2.015 cuando el Ayuntamiento le ofrece trámite de alegaciones), constando que el expediente administrativo estaba a su disposición para consultarlo». O sea, que la Sala territorial admite que el Ayuntamiento no hizo bien en no notificar el informe, pero le parece peor que el particular no se interesase ni reclamase por el estado del expediente al no recibir notificación alguna.
Pues bien, esta sentencia de la Sala tercera del Tribunal Supremo, de la que es ponente Ángeles Huet de Sande, apuesta con firmeza por las garantías de los ciudadanos frente a la pasividad de la administración, que no hace lo que no debe, y confirma la doctrina general sobre el silencio administrativo en una visión avanzada y loable. Veamos.
Así, parte la sentencia la clave de bóveda de la funcionalidad del instituto del silencio administrativo:
La consolidada doctrina de esta Sala, así como del Tribunal Constitucional, sobre el silencio administrativo que, en la medida en que supone el incumplimiento de la obligación legal de revolver que incumbe a la Administración (art. 42 de la Ley 30/1992, aquí aplicable, actual art. 21 de la Ley 39/2015), no puede perjudicar al administrado ni beneficiar a la Administración, no pudiéndose calificar de razonable una interpretación que prime esa inactividad y coloque a la Administración en mejor situación que si hubiera cumplido su obligación de resolver y efectuar una notificación con todos los requisitos legales.
La consolidada doctrina de esta Sala, así como del Tribunal Constitucional, sobre el silencio administrativo que, en la medida en que supone el incumplimiento de la obligación legal de revolver que incumbe a la Administración (art. 42 de la Ley 30/1992, aquí aplicable, actual art. 21 de la Ley 39/2015), no puede perjudicar al administrado ni beneficiar a la Administración, no pudiéndose calificar de razonable una interpretación que prime esa inactividad y coloque a la Administración en mejor situación que si hubiera cumplido su obligación de resolver y efectuar una notificación con todos los requisitos legales.Añade que esa es la voluntad constitucional:
Así como del Tribunal Constitucional, sobre el silencio administrativo que, en la medida en que supone el incumplimiento de la obligación legal de revolver que incumbe a la Administración (art. 42 de la Ley 30/1992, aquí aplicable, actual art. 21 de la Ley 39/2015), no puede perjudicar al administrado ni beneficiar a la Administración, no pudiéndose calificar de razonable una interpretación que prime esa inactividad y coloque a la Administración en mejor situación que si hubiera cumplido su obligación de resolver y efectuar una notificación con todos los requisitos legales.
Y excluye que el silencio positivo se convierta en una trampa para el beneficiario:
Y a esta doctrina jurisprudencial uniforme sobre la configuración del silencio administrativo, positivo o negativo, como garantía de los particulares frente a la Administración que impide que pueda invocarse en su perjuicio, responde la STS de 16 de julio de 1997, rec. 13929/1991, invocada por los recurrentes en la instancia -y en esta casación-, cuyos postulados debemos reiterar.”
Por eso considera que no puede reprocharse la actitud pasiva al particular de no informarse del estado del expediente:
Esta objeción no puede ser compartida porque, además de transformar en obligación el derecho de los ciudadanos a estar informados del estado de los procedimientos que les atañen (art. 35.a/ de la Ley 30/1992, actualmente, art. 53.a/ de la Ley 39/2015), supone una interpretación del silencio administrativo, en este caso positivo, en perjuicio del ciudadano, interpretación que no casa con la doctrina que venimos explicando.
Y de forma luminosa deja claro el papel de la Administración:
En el caso de autos, no eran los administrados los que debían ofrecer explicaciones sobre su falta de actividad, actividad que no podían empezar hasta que la Administración se pronunciase, sino la Administración que era la única que estaba incumpliendo un deber legal, su deber de resolver. Por tanto, no cabe hablar en este caso de abuso de derecho, como pretende la parte recurrida. La Administración siempre ha tenido en su mano evitar los efectos que pudieran derivarse de la licencia por el transcurso del tiempo a la vista de la previsible futura entrada en vigor de nuevas normas de planeamiento, le bastaba, sencillamente, con notificar en tiempo y forma el informe que sus propios servicios habían emitido.
Late en estas argumentaciones, aunque no lo invoca expresamente la sentencia, el «principio de buena administración» que está llamado a convertirse en el alfa y omega de toda Administración pública y con clara huella jurisprudencial.
Y en consecuencia, la sentencia desciende al caso concreto y resuelve que «no es posible entender iniciado el plazo de caducidad de la licencia hasta la emisión y notificación de dicho informe», así que la sentencia fija el criterio casacional expuesto y advierte que procede «anular las resoluciones en él impugnadas, sin que puede entenderse iniciado el plazo de caducidad de las licencias hasta la notificación de esta sentencia».
Parece mentira que a estas alturas todavía la administración afronte el silencio positivo del ciudadano, como el juego del gato con el ratón, apostando por el ataque como mejor defensa de su incumplimiento, de manera que tenga que poner las cosas en su sitio el Tribunal Supremo con esta valiosa sentencia, ante la persistencia de abogados que recuerdan a caballeros andantes que tienen que agotar tres instancias (Juzgado, Sala territorial y Sala del Tribunal Supremo) durante un peregrinaje de cinco años para conseguir vencer al dragón de las malas prácticas administrativas.