La revisión de oficio de los actos administrativos nulos de pleno derecho es uno de los institutos de derecho administrativo mas interesantes pues encierra un atajo para dejar sin efecto las atrocidades administrativas cuando la propia administración se percata de la barbaridad o cuando el particular lo solicita. En esos casos, no intervienen los tribunales, pero como se trata de desandar lo andado y quizá de dejar sin efecto un acto favorable para terceros, la garantía consiste en la necesidad del previo y preceptivo informe favorable del Consejo de Estado o equivalente autonómico.
Ahora bien, esa fuerza de tendencia a la eliminación del acto nulo puede enfrentarse a la fuerza de resistencia de otros valores o intereses dignos de protección y que son el antídoto para la revisión de oficio: la buena fe, la equidad o el tiempo transcurrido, principalmente.
Pocos preceptos de la legislación de procedimiento, tanto de la vieja Ley 30/1992 (art.106), como de la vigente Ley 39/2015, de 1 de Octubre de Procedimiento Administrativo, encierran conceptos jurídicos tan indeterminados y en rebaño. En efecto, el vigente art. 110 precisa que “Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes”.
Un precepto legal importantísimo, tanto por la redacción final dada como por la recientísima precisión jurisprudencial de su alcance.
1.Lo primero que me interesa destacar en que este límite infranqueable se predica de toda revisión establecida “en este Capítulo” (novedosa previsión extensiva operada por la Ley 39/2015), o sea, límite general para la revisión de oficio de actos nulos, de la de actos anulables lesivos, de la revocación de actos… ¡ e incluso de la rectificación de errores!.
2.Lo segundo es que nos encontramos con conceptos abiertos en los que corresponderá al juez apreciar su existencia según el caso concreto.
Los presupuestos para que el antídoto frente a la revisión opere, se ofrecen con trazo grueso.
La prescripción de acciones remite al agotamiento de plazos pero precisa qué tipo de acciones o plazos, ni si se refiere a acciones de la propia administración (potestades) o de los particulares.
El tiempo transcurrido, del que la propia norma no nos dice si poco si mucho, si meses, años o lustros, es confiar en el ojo de buen cubero judicial.
Otras circunstancias es el cómodo portillo abierto a la casuística que se presente y que el legislador no quiere cerrar por aquello de que la realidad supera la ficción de la norma.
Las consecuencias relevantes, y susceptibles de frenar la revisión, son igualmente de textura abierta:
La equidad supone una llamada a la justicia, a la ponderación y a limar las perversiones de la fría norma.
La buena fe supone atribuir un juicio subjetivo de intenciones que deben valorar los jueces.
El derecho de los particulares es una referencia general y difusa, por no decir críptica ( paradójicamente toda revisión de actos anulables lesivo afectar a actos declarativos de derechos, mientras que la revisión de actos nulos puede afectar tanto a actos favorables como de gravamen).
El límite de las leyes, supone otro reenvío vacío que sugiere un trabalenguas ya que la ley permite revisar siempre que no se revise lo que sea contrario a la ley ( algún sector doctrinal ha sugerido que en este cajón de sastre en que se encuentra por ejemplo, la cosa juzgada ).
3.En todo caso, este art.110 me parece un precepto valioso, un cheque en blanco que debe ser rellenado con sentido común por los jueces, para evitar que el error de la administración con una grave ilegalidad sea borrado en perjuicio de terceros inocentes o de forma irracional.
Lo comento porque la reciente Sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 26 de junio de 2018 (rec.2011/2016) aborda directamente los límites de la revisión de oficio, con puntuales referencias a criterios anteriores. Un artículo doctrinal con formato de sentencia.
Con carácter previo esta importante sentencia encuadra con estilo académico el sentido de la revisión de oficio y de sus límites en los siguientes términos, precisos y lógicos:
“Conviene recordar que la finalidad que está llamada a cumplir la revisión de los actos nulos, prevista en el art. 102 de la LPAC, es facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen algunos actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su consolidación definitiva. Se persigue, por tanto, ampliar las posibilidades impugnatorias, en equilibrio con la seguridad jurídica, evitando que una situación afectada por el grado de invalidez más grave, quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio tan relevante.
El principio de legalidad exige que los actos administrativos se ajusten al ordenamiento jurídico, permitiendo que la Administración revise los actos ilegales. Por el contrario, la seguridad jurídica, en cuanto valor esencial de nuestro ordenamiento jurídico, exige que los actos administrativos dictados, y consiguientemente las situaciones por ellos creadas, gocen de estabilidad y no puedan ser revisados fuera de determinados plazos. Ahora bien, cuando la ilegalidad del acto afecta al interés público general, al tratarse de infracciones especialmente graves, su conservación resulta contraria al propio sistema, como sucede en los supuestos de nulidad de pleno derecho, por lo que la revisión de tales actos no está sometida a un plazo para su ejercicio ( art. 102 de la LPAC ).
La declaración de nulidad queda limitada a los supuestos particularmente graves y evidentes, al permitir que el ejercicio de la acción tendente a revisar actos que se han presumido validos durante un largo periodo de tiempo por sus destinatarios pueda producirse fuera de los plazos ordinarios de impugnación que el ordenamiento establece. Tal y como han señalado las sentencias del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2001 , de 27 de diciembre de 2006 y de 18 de diciembre de 2007 , «[…] el artículo 102 LRJPA tiene como objeto, precisamente, facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su inatacabilidad definitiva. Se persigue, pues, mediante este cauce procedimental ampliar las posibilidades de evitar que una situación afectada por una causa de nulidad de pleno derecho y perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio de tan relevante trascendencia».
Partiendo de que la revisión de oficio de un acto nulo de pleno derecho se puede realizar en cualquier momento y, por tanto, se trata de una acción imprescriptible, hay que tener en cuenta que el art. 106 de la Ley 30/1992 establece una cláusula de cierre que limita la posibilidad de revisión en supuestos excepcionales, al disponer que «las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias su ejercicio resulta contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes».
En definitiva, si de un lado en el art. 102 de la Ley se establece la posibilidad de proceder a la revisión de oficio sin sujeción a plazo (en cualquier momento), en el art. 106 se establece la posibilidad de que su ejercicio se modere por la concurrencia de las circunstancias excepcionales que en él se prevén, limitándose la posibilidad de expulsar del ordenamiento jurídico un acto que incurre en un vicio de especial gravedad ponderando las circunstancias de todo orden concurrentes y los bienes jurídicos en juego. Esta previsión legal permite que los tribunales puedan controlar las facultades de revisión de oficio que puede ejercer la Administración, confiriéndoles un cierto margen de apreciación sobre la conveniencia de eliminación del acto cuando por el excesivo plazo transcurrido y la confianza creada en el trafico jurídico y/o en terceros se considera que la eliminación del acto y de sus efectos es contraria a la buena fe o la equidad, entre otros factores.”
3. Una vez sentados los presupuestos la sentencia formula una síntesis de cosas que el legislador ha callado pero que la jurisprudencia ha creado.
Primero.- Se señala que el límite del “tiempo transcurrido” no coincide con plazos de caducidad, de acciones de reintegro o de otra índole, sino que es un concepto autónomo ligado a casos de manifiesto exceso temporal:
Es por ello que el lapso temporal utilizado para el ejercicio de la acción de revisión no se ha identificado con los plazos de prescripción de las acciones frente actos anulables sino que ha recibido una interpretación mucho más restrictiva, reservándose para aquellos supuestos en los que el plazo transcurrido resulta excesivo y desproporcionado afectando a la seguridad jurídica generada y muy especialmente cuando afecta a terceros. Normalmente en aquellos casos en los que el lapso de tiempo transcurrido desde que se conocieron las irregularidades o vicios del acto y la actitud de pasividad mostrada desde entonces permite entender que debe primar el principio de seguridad jurídica frente al de legalidad, pues la equidad y buena fe hacen improcedente su revisión. Así se ha considerado por la jurisprudencia, aplicando la excepción prevista en el art. 106 cuando se ha pretendido la anulación de deslindes aprobados décadas antes de su revisión ( SSTS de 21 de febrero de 2006, rec. 62/2003 y de 20 de febrero de 2008 (rec. 1205/2006 ); o en los casos de anulación de un acuerdo de colegiación instado veinte años después ( STS 16-7-2003, sección 4ª, recurso 6245/1999 ), por entender que resulta contraria a la equidad; o cuando habían transcurrido 58 años desde la aprobación del deslinde que se pretendía impugnar ( STS de 17 de noviembre de 2008 (rec. 1200/2006 ) entre otros.”
Segundo.- El tribunal tiene que razonar y motivar lo que justifica frenar la revisión de oficio:
En todo caso, la aplicación de este precepto exige que el tribunal hubiese razonado sobre las razones excepcionales relacionadas con la equidad, buena fe o derechos de los particulares que se verían afectados por la nulidad del acto declarada, sin que la sentencia contenga razonamiento alguno al respecto.”
Tercero.- Esos límites de la revisión de oficio no se proyectan solamente sobre los efectos sino sobre el mismo presupuesto de la declaración de nulidad, o sea, que no cabe apreciar la nulidad pero limitar la eficacia por esas circunstancias exorbitantes.
La revisión de oficio de un acto administrativo, acordada por órgano competente y confirmada por un tribunal, que lo declara nulo de pleno derecho, trae como consecuencia que dicho acto no produjo, o no debió hacerlo, ningún efecto jurídico.
Cuarto.- Los límites para la revisión de oficio requieren la prueba o convicción de la existencia de unas circunstancias (vertiente objetiva) y su impacto próximo a la iniquidad (una vertiente teleológica).
Ahora bien, la correcta aplicación del art. 106 de la LPAC , como ya dijimos en la sentencia de este Alto Tribunal núm. 1404/2016, de 14 de junio (rec. cont-advo. núm. 849/2014 ), y reiteramos en la de 11 de enero de 2017 (rec. cont-advo. núm. 1934/2014), exige «dos requisitos acumulativos para prohibir la revisión de oficio, por un lado la concurrencia de determinadas circunstancias (prescripción de acciones, tiempo transcurrido u “otras circunstancias”); por otro el que dichas circunstancias hagan que la revisión resulte contraria a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes».
En definitiva, estamos ante una sentencia que colma el sentido, contenido y alcance de los límites a la revisión de oficio en sentido amplio (incluida revocación) de actos administrativos. O sea, digna de guardarse celosamente por si sirve de parapeto frente a los ataques de moralidad que puede sufrir la administración y que pretenda revisar sus propios errores con los cañonazos de la revisión de oficio con perjuicio de civiles.