El Anteproyecto de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, lanzado por el Gobierno el pasado 15 de Enero de 2015, (que por cierto con sus nuevas siglas bien podría bautizarse como “La PACA”), avanza a buen ritmo hacia su aprobación en esta legislatura tras recibir el informe del Consejo General del Poder Judicial emitido el pasado 5 de Marzo.
Confesaré que no me molesté en analizarlo en su día porque me parecía un farol electoral que jamás llegaría a buen puerto, pero según mis informaciones (“garganta profunda”), parece que está firmemente impulsado hacia su aprobación antes de finalizar la presente legislatura, lo que me compromete a analizar mínimamente dicho Anteproyecto para que sepamos la que se nos avecina.
Pues bien examinando el contenido de los 164 artículos con las consiguientes disposiciones transitoria, derogatoria, adicionales y finales (por cierto hay seis “Disposiciones Finales” lo que tiene su miga terminológica), la elaboración de la PACA me ha recordado la actividad de un jugador de naipes, porque diríase que se ha entretenido en barajar, cortar y repartir.
Veámoslo en gruesas pinceladas que faciliten a los lectores la aproximación al significado del Anteproyecto sin tener que digerírselo por completo.
1. Se baraja porque se mezclan, al menos, tres leyes preexistentes:
– la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común;
– la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno;
– la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos.
2.Se corta porque se divide el bloque de legalidad administrativa en dos leyes.
Por un lado, ahora existirá la denominada Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, y por otro lado, la Ley del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas.
O sea, en los años cincuenta del siglo pasado, contábamos con la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957. Con la democracia, ambos ríos fueron unidos en en la desembocadura única de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y ahora en 2015 volveremos al modelo originario: dos leyes para separar la dimensión estático (organización) y la dinámica (procedimiento).
3.Se reparte la regulación con un diverso efecto.
De entrada, dejemos claro que las reglas del juego que implanta la PACA son muy similares a las reglas del procedimiento administrativo de su predecesora, y de hecho la mayor parte del articulado es reproducción literal o cuasiliteral de sus padres.
Ahora bien, siguiendo el símil del juego de naipes podrían distinguirse los Oros ( la parte valiosa y brillante), los Bastos ( la parte dura), las Espadas ( la parte de esgrima fina y peligrosa) y las Copas ( la parte que merece un brindis).
A continuación expondré las novedades de forma sintética y objetiva, para añadir en letra cursiva mis comentarios u opinión.
OROS ( lo valioso y brillante).
La parte mas novedosa es la relativa a la implantación de la gestión electrónica del procedimiento, por la Administración y el ciudadano. Me parece la dirección correcta pero no puede ignorarse que ese reto planteará un gran problema para la Administración porque requerirá elevadas inversiones y un gran problema para el ciudadano medio que tendrá que cambiar de hábitos.
Veamos algunas novedades que me resultan especialmente llamativas:
– La celebración de sesiones de órganos colegiados de forma presencial o virtual, pudiendo en este caso participar por medios “telefónicos y audiovisuales” (art.13) y pudiendo aprobarse el Acta por los mismos medios (art.14).
¡ Por fin!. Sesiones virtuales, por videoconferencia o telefónicas, que supondrán rapidez y ahorro en comisiones de servicios y dietas, además de mejorar los debates por posibles recesos con reanudación inmediata de la sesión.
– Se crearán en cada Administración Registros electrónicos de apoderamientos para designar representantes ante la Administración.(art.20).
Utilísimo para evitar trasiego inútil de personas, poderes y escollos formales.
– Obligación de relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, las personas jurídicas o sus representantes, así como los empleados públicos de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público. Se habilita por reglamento la extensión de tal obligación a ciertos colectivos de personas físicas “por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.”(art.40).
Se acabo hacer colas en los Registros administrativos para presentar papeles, y que los funcionarios los utilicen para solventar sus cuitas profesionales. Las personas jurídicas sin distingos de tamaño o tipo tendrán que comunicarse electrónicamente, y la habilitación reglamentaria para poder imponer esta obligación provoca escalofríos por su uso irreflexivo.
– Se facilita a las Administraciones, presumiendo su autorización, para recabar documentación de los interesados que deba figurar en el procedimiento “ electrónicamente a través de sus redes corporativas o una consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto.”
Aunque la regulación concreta sobre el consentimiento y su armonía con la legislación de protección de datos es críptica, se producirá un ahorro de papeleo y no pocas sorpresas de quienes no recuerdan o no quisieran recordar sus datos o circunstancias en los archivos administrativos ya que el Gran Hermano administrativo cuenta con nuestra vida e historia en sus archivos.
– Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibir notificaciones por estos medios. Y se considera que se entenderá practicada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido (art.57.2)
El reto será implementar medios tecnológicos que garanticen que efectivamente la notificación estaba a disposición dispuesta a ser leída en el correo electrónico de su “amo”, lo que planteará numerosos problemas ya que antes la realidad de las notificaciones solían ser “la palabra del cartero contra la del interesado” y ahora será “la certificación electrónica de la Administración contra un perplejo interesado que jurará y perjurará que no tuvo noticia” ( a lo que se suma que hoy día todos tenemos el correo electrónico como una jungla caprichosa); pero lo cierto es que si el correo electrónico nos sirve para recibir buenas noticias, también deberá servir para los mensajes de nuestra Administración que casi siempre sorprenden.
– Se regula el expediente administrativo en su configuración electrónica (art.97)
Habrá que acostumbrarse al expediente virtual, en su formación, consulta y remisión a la jurisdicción contencioso-administrativa. Al menos será mas fácil, rápido y exacto consultarlo y buscar datos.
– Los informes que deban obrar en el expediente serán emitidos por medios electrónicos (art.107). La información pública se anunciará en diario Oficial pero poniéndolo a disposición en sede electrónica (art.110)
Lo curioso es que posiblemente habrá un tiempo de transición en que los informes se harán en papel y las informaciones públicas se plasmarán en papel, aunque se “suban” al expediente en formato electrónico.
– Se regulan los pagos de sanciones o derechos de hacienda por medios electrónicos: tarjeta de crédito y débito,etc (art.111.3)
¡ Ya era hora!. No es admisible que hoy con tarjeta de crédito se paguen autobuses, libros y comidas, y las multas o pagos menores obliguen al interesado a peregrinar en busca de monetario de curso legal.
BASTOS (lo duro)
La parte relativa a procedimiento sancionador y al procedimiento de responsabilidad patrimonial se incorporan a la Ley de procedimiento Común ( mas bien podría decirse “ley de procedimientos comunes”) pues eleva de rango buena parte de las disposiciones que se incluían en los respectivos reglamentos de procedimiento sancionador (R.D.1398/1993, de 4 de Agosto, de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial).
Se robustecen y consolidan así las reglas del juego administrativo en dos de las caras mas duras del poder administrativo, la del sancionador y la de la responsabilidad por no funcionar debidamente.
ESPADAS (esgrima fina y peligrosa)
– Se innova con un procedimiento administrativo de tramitación “simplificada” a petición del interesado.(art.132)
Curiosamente reproduce prácticamente los trámites propios de la tramitación ordinaria, o sea, un atajo que frecuentemente será mas largo que el camino principal.
– Se regula un procedimiento de aprobación de normas o reglamentos que resulta petulante (principios), farragoso e inoperante vistos los informes, trámites, exigencias… Incluso se anunciará el Plan anual de normas para saber la estrategia reguladora gubernamental.
Un auténtico campo de minas formales.
– El artículo 145 regula el trámite de audiencia a los interesados, e introduce como novedad frente al vigente artículo 112.1 de la Ley 30/92 que no podrá solicitarse la práctica de pruebas en vía de recurso cuando su falta de realización en el procedimiento en el que se dictó la resolución recurrida fuera imputable al interesado. Se pretende con ello que no se utilice la vía de recurso como remedio para subsanar la falta de acreditación de hechos o circunstancias que debieron y pudieron haberse probado en el momento procedimental oportuno, incluso mediante los trámites de subsanación previstos en el procedimiento.
Clarifica las reglas del juego pero la pregunta es…¿ conseguirá que la jurisdicción contencioso-administrativa se mantenga como jurisdicción revisora o ignorará esa novedosa previsión y admitirá todo tipo de pruebas aunque no se hubieran propuesto en vía administrativa?.
COPAS ( digno de brindis)
-Todas las comunicaciones entre Administraciones serán íntegramente electrónicas en todos sus procedimientos, lo que, en teoría, permitirá reducir tiempos de tramitación.
Perfecto. La Administración debe dar ejemplo en el siglo XXI. El problema será alcanzar la meta de “Todas” las comunicaciones, entre “todas” las Administraciones, pero hay que ser ambicioso
– Además podrá el interesado presentar solicitudes, escritos y comunicaciones “ en el registro electrónico de cualquier Administración u Organismo” (art.30.4). Simplifica los medios de identificación y de firma electrónica que se pueden utilizar para los trámites administrativos, potenciando “claves electrónicas concertadas” que se facilitan al ciudadano en el momento para realizar su trámite
Todas las Administraciones iguales como “buzones” para cualquier escrito hacia otra. Será notable el esfuerzo tecnológico para garantizar esa intercomunicación rápida y exacta. El reto será familiarizar al ciudadano de que igual que se relaciona con su entidad bancaria por internet o contraseñas, lo mismo deberá hacer para comunicarse con las Administraciones.
– La Administración amiga. Se contempla la asistencia al ciudadano sumido en la sima de la “brecha digital”, por los empleados públicos “si alguno de estos interesados no dispone de los medios electrónicos necesarios, su identificación o firma electrónica en el procedimiento administrativo podrá ser válidamente realizada por empleados públicos mediante el uso del sistema de firma electrónica del que estén dotados para ello.”(art.26)
Esta medida es necesaria pues la adaptación requerirá paciencia y cortesía a raudales.
– En el ámbito estatal, como ya ocurre en otros Estados europeos, se establece una fecha común de entrada en vigor de las normas, 2 de enero y 1 de julio de cada año.
Bien por la seguridad jurídica y evitar sorpresas ( aunque no nos engañemos la sombra de los Decretos-leyes y las excepciones siempre deparan sorpresas).
Me hubiese gustado ir mas allá, como en algunos Estados de EEUU donde las leyes nacen con fecha de caducidad a cuatro años, de manera que se requiere que el mismo órgano que la aprobó la renueve ( y no por inercia temporal).
– La posibilidad de que los plazos sean señalados por horas, considerándose horas hábiles las comprendidas entre las 0:00 horas y las 23:59 horas, siempre que no formen parte de un día inhábil.(art.44)
Esta medida es coherente con la prevalencia de los registros y comunicaciones electrónicas que “no tienen horario ni fecha en el calendario”.
– En las notificaciones, los segundos intentos por no ser hallado el destinatario en el domicilio o lugar indicado “En el caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación.”
Se aclara con garantías para el destinatario el espacio temporal entre los dos intentos de notificación, aunque me imagino el peregrinaje y rechinar de dientes de los operadores postales (“carteros”).
– Se establece que el órgano competente para resolver, en procedimientos a instancia de parte, en caso de silencio administrativo, aquél emitirá de oficio en el plazo de quinde días el certificado acreditativo de su producción (art.38.4 ).
No deja de ser curioso, por un lado, que quien no promovió la respuesta a tiempo, ahora tendrá la obligación de dar por escrito la “respuesta presunta”, lo que además será prueba para quejarse de su actuación, si bien la Ley se queda corta pues no nos dice que pasa si no se emite “de oficio” esta certificación.
– En materia sancionadora la responsabilidad será exclusivamente a título de dolo o culpa (art. 71.1), con lo que desaparece la ominosa huella de la responsabilidad objetiva de la inquieta expresión anterior de responsabilidad “aun a título de simple observancia”.
Un avance positivo, aunque con ello algunas regulaciones sancionadoras sectoriales y reglamentarias tendrán que suprimir tipificaciones de infracciones sobre bases objetivas (“simple inobservancia” o similares).
– En materia sancionadora cuando “ el denunciante haya participado en la comisión de esta infracción y existan otros infractores, el órgano competente para resolver el procedimiento deberá eximir al denunciante del pago de la multa que le correspondería u otro tipo de sanción de carácter no pecuniario, cuando sea el primero en aportar elementos de prueba que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infracción, siempre y cuando en el momento de aportarse aquellos no se disponga de elementos suficientes para ordenar la misma y se repare el perjuicio causado.”
Se incorpora así el estímulo al arrepentimiento y a la delación, evitando el “borrado de huellas” y la omertá de algunos expedientes sancionadores. La figura del delator o traidor (que ya existía en las sanciones del Derecho de Competencia) traerá beneficios en materia de prueba de sanciones, recaudatorios y consiguiente ejemplaridad. No parece una técnica muy noble pero el Estado de Derecho tiene que defenderse.
– Se suprime la necesidad de reclamación administrativa previa a la vía judicial civil y laboral.
Bienvenido sea un privilegio menos que solo servía para retrasar negativas o para alzar motivos de inadmisibilidad en vía civil o laboral.
EN EL MAZO QUEDAN, SIN TOCAR …
La ocasión perdida consiste en no haber abordado con mayor nivel técnico y de garantías, incorporando conquistas jurisprudenciales o reivindicaciones de la doctrina administrativista, dando respuesta a problemas abiertos en cuestiones tan capitales como; Motivación; Silencio; Invalidez de actuaciones Administrativas; Derechos del ciudadano; terminación convencional del procedimiento; Revisión de oficio; recursos (alzada y reposición similares a los existentes)… Nada cambia en lo que constituye la espina dorsal del procedimiento administrativo.
Y sumamente interesante resulta el recordatorio que hace el estupendo informe del Consejo General del Poder Judicial a la vista del Anteproyecto, en estos tres extremos que me resultan especialmente llamativos:
– La cuestión de la suspensión cautelar del acto administrativo que no debería ejecutarse mientras se resuelve la solicitud en vía judicial, criterio del Tribunal Constitucional que suele ignorar olímpicamente la Administración. “Sería conveniente, por tanto, que el prelegislador trasladara esta declaración jurisprudencial al texto normativo, bien en el artículo 52, bien, con mayor propiedad, en el artículo 117.3, de forma que contemplara expresamente la posibilidad de la suspensión cautelar de la eficacia del acto en tanto no haya ganado firmeza o se haya resuelto sobre la suspensión cautelar solicitada.”
– La cuestión de la prescripción en vía de recurso administrativo que si bien fue considera constitucional, no impide corregir legislativamente la sangrante situación de sanciones recurridas en vía administrativa sin resolverse en años. Dice el informe: “Parece razonable, pues, aprovechar la reforma para dar solución a esta situación previendo que la infracción pueda prescribir durante la sustanciación del recurso de alzada, si su resolución se demora.”
– La cuestión relativa a la responsabilidad de contratistas y Administraciones por daños derivados de obras públicas, viario o similares y que obliga a un peregrinaje de impugnaciones civil o contenciosa, y con llamamientos a codemandados (seguros, contratistas,etc) y condenas erráticas, que no ha sido bien resuelto todavía. Señala el informe “ “Mención especial merece el apartado sexto del artículo 75, que se encuentra relacionado con el artículo 109.5 del Anteproyecto. El precepto se refiere a los supuestos de daños ocasionados por contratistas de la Administración, cuando están causados por el cumplimiento de una orden directa e inmediata de la Administración, o por los vicios del proyecto elaborado por ella. En tales casos, la determinación de la responsabilidad se remite al procedimiento previsto en la Ley de reforma.”
El TRIUNFO ( o comodín si fuera póker)
El Estado es consciente de que siempre habrá Administraciones institucionales, locales e incluso alguna autonómica que no sepa, no quiera o no pueda adaptarse a las exigencias electrónicas en tiempo, por lo que el Estado se ofrece a ayudar y suplir, pero eso sí, cobrando.
Por eso dispone la Disp.Ad.3ª “Para cumplir con lo previsto en materia de registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, archivo electrónico único, plataforma de intermediación de datos y punto de acceso general electrónico de la Administración, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán adherirse voluntariamente y a través de medios electrónicos a las plataformas y registros establecidos al efecto por la Administración General del Estado. Su no adhesión, deberá justificarse en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Asimismo, la citada adhesión podrá conllevar la repercusión de los costes económicos que se generen.”
La vigencia de la Ley se contempla a un año aunque con adaptaciones y transitorias que lo prolongarán.
Todo ello, si se aprueba la Ley, claro está.
Seguiremos informando…Y ya me ocuparé en otra ocasión del Anteproyecto- hermano de Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.
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